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        于晓虹 王翔:人民陪审员选任制度发展70年
        2019年10月07日 09:50 来源:中国社会科学网 作者:于晓虹 王翔 字号

        内容摘要:

        关键词:

        作者简介:

          人民陪审员制度是我国一项重要的司法政治制度。长久以来,人民陪审员制度改革一直与我国整体的司法改革同步并行,尤其在党的十八届四中全会之后,我国进行了一系列陪审制度试点改革创新,着力探索适合于中国发展情境的陪审模式。2018年颁布的《人民陪审员法》,以法律的形式确立了试点改革的成果,也在相当程度上显示了中国陪审制度的基本走向。人民陪审员选任是人民陪审员制度的第一关,选任结果直接关乎于后续人民陪审员的参审质量和参审效果。理解和认知人民陪审员选任制度,不能不从历史脉络对其进行历时性考察和描述。新中国成立之初,我国仿效苏联陪审模式①,建立了人民陪审员制度并在《共同纲领》中确认。如今人民陪审员选任制度已经发展70年,在整个制度发展过程中,选任方式和选任程序都随着时间推移不断变化着,每一次选任制度的调整,实则叠加了制度设计者在选任问题上颇为厚重的反思,且在一定程度上反映着不同阶段的时代诉求,举其荤荤大端者,我国的人民陪审员选任制度主要经历了下述几个阶段。限于篇幅所限,仅对制度发展脉络进行概览式介绍,不求面面俱到,但求连贯性的界说人民陪审员选任模式发展的地位和要义。

          邀请制:选任制度的开端

          新中国成立之初,我国就确立了人民陪审员制度。初创时期,我国的人民陪审员主要是采用邀请制。1950年9月18日,最高人民法院颁布了《最高人民法院关于陪审婚姻案件办法的通令》(以下简称《婚姻案件通令》),指出凡遇社会影响重大,有教育意义或当事人双方或一方请求或者其他必要原因时,应该邀请当地民主妇联,派代表参加陪审②。1951年4月21日,最高人民法院又随之颁布了《最高人民法院关于处理现役革命军人婚姻问题的指示》,确定了涉及军婚类案件,应尽可能邀请当地驻军及妇联选派代表参加陪审③。除了民主妇联选派代表外,其他人民团体的代表也是陪审员的重要来源。1952年《政务院关于“五反”运动中成立人民法庭的规定》强调审判时,应该吸收人民团体代表,特别是工人、店员和守法工商户、基本守法工商户的代表陪审④。之所以邀请民主妇联,主要考虑了当时婚姻法刚刚公布施行,民主妇联应该协助贯彻婚姻政策,保障妇女权利,从而保障婚姻法更好地贯彻执行⑤,有妇联代表参与事实调查,所得材料更加全面、真实、可靠。同时,妇联代表参与陪审,有助于他们更加深刻的认知妇女群众的问题,加强与妇女群众的联系⑥。

          选举制:作为基层自治的一部分

          1954年9月20日,新中国第一部宪法颁布,其中第75条规定:“人民法院审判案件依照法律实行人民陪审员制度”。紧随其后颁布的《人民法院组织法》第35条规定人民陪审员按选举原则产生。那么,邀请原则是如何展开的呢?1956年7月21日,司法部以部门规范性文件的形式颁布了《司法部关于人民陪审员的名额、任期和产生办法的指示》,在选任工作部门的职责分配上,各级人民法院主要根据审判实际确定名额,各级司法行政机关主要负责审核工作,各级人民委员会负责备案。陪审员的产生延续选举原则展开,并根据实际需要组织推选模式。基层法院首先确定总名额,并按居民多少分配各乡(农村)、区(城市)应选的人民陪审员的名额,然后由乡(镇)、市辖区的人民代表大会选举或由居民直接选举。而中级人民法院的陪审员,当时规定了两种选任方式,一是所在地的市、县或附近的县在选举人民陪审员的同时选出全部或一部分;二是由同级机关、人民团体、企业的职工中推选一部分或全部。高级人民法院的陪审员,可由同级的人民团体及企业的职工中选出⑦。同时,需要指出的是,此时邀请制依然存在,比如在未成年案件中,会聘请妇联、共青团、学校、工会的干部作为少年法庭的特邀陪审员⑧;还会邀请民主党派,1991年,时任最高法院院长任建新在最高人民法院工作报告中指出:“民主党派成员和无党派人士担任人民法院领导职务和人民陪审员,对于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,加强社会主义民主和法制,具有重要意义”。⑨可见,在特定意义上讲,人民陪审员选任制度在这一阶段是基层自治的一部分,同时,该制度还在充当统战工作基本功能、实现协商民主方面发挥了重要的作用。

          组织推荐制:筛选式选任

          进入20世纪80年代,我国的人民陪审员制度发展陷入低迷。1998年9月全国人大委员长李鹏在第九届人大内务司法委员会第五次会议上,提出“基层法院审判第一审案件,应当实行人民陪审员制度”。1999年10月20日,最高人民法院印发了《人民法院五年改革纲要》,指出应完善人民陪审员制度,并向全国人大常委会提出完善人民陪审员制度的建议⑽。2004年8月28日,全国人大常委会颁布了《全国人大常委会关于完善人民陪审员制度的决定》(以下简称《陪审决定》),这是我国第一部关于人民陪审员制度的单行法律。这一时期,组织推荐制成为了人民陪审员选任的主要模式,即符合人民陪审员条件的公民,由基层组织向基层人民法院推荐;同时,这一时期还开始尝试建立个人申请模式,有担任陪审员意愿的公民,可以以个人名义向户籍所在地或经常居住地的基层人民法院提出书面申请。组织推荐制在选任制度发展史中,占据了相当长的时期,组织推荐制借助了基层组织的力量,由基层组织单位负责甄别那些适合担任人民陪审员的人选,使得大量拥有丰富社会经验和工作经验的公民加入了人民陪审员队伍之中。但是,组织推荐制的弊端也是明显的,推荐单位把陪审员视之为一种政治待遇或者荣誉,所推荐的人一般倾向于中层干部或者业务骨干⑾,司法机关也倾向于从离退休干部、党政机关干部这类“政治觉悟”较高的人群中选任陪审员⑿,从而影响了人民陪审员代表的广泛性,“陪而不审”也由此成为了社会各界关注的问题。

          随机抽选制:机会均等式选任

          由于《陪审决定》对人民陪审员担任资格的条件设置较高⒀,导致普通群众所占比例不高,这在一定程度上影响了人民陪审员工作的代表性和广泛性。为了解决这些问题,党的十八届三中、四中全会均提出进一步完善人民陪审员制度。2015年,最高人民法院和司法部制定了《人民陪审员制度改革试点方案》(以下简称《陪审试点方案》)和《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》(以下简称《陪审试点办法》),并且授权包括北京、河北、黑龙江在内的10省市50家法院开展试点工作⒁。在试点过程中,创新发展了随机选任模式,并在2018年4月27日全新颁布的《人民陪审员法》中得到了确认和延续,此后,2018年8月22日,司法部、最高人民法院、公安部印发了《人民陪审员选任办法》,又对随机选任模式作出更为细致的规定。随机抽选是人民陪审员制度改革的一项重大机制创新。随机抽选可以分为两个阶段,第一次随机抽选,主要从辖区内年满28周岁的常住居民名单中,随机抽选拟任命人民陪审员数五倍以上的人员作为人民陪审员候选人。第二次随机抽选是司法行政机关会同基层人民法院,从通过资格审查并同意担任人民陪审员的候选人名单中随机抽选确定人民陪审员拟任命人选⒂。随机抽选制的意义在于,它替代了原来人为筛选性较强的组织推荐模式,以随机化的方式确保每一位公民进入司法审判领域的机会均等,从而最大限度的保证和促进公民权利的行使和实现。

          结语

          通过上文对人民陪审员选任制度的概览式历史梳理,循着不同阶段的线索,可以归纳出人民陪审员选任制度发展所依据的思考逻辑以及所包涵的学理意义。纵观整个发展过程,选任制度的选任模式在不同阶段都有所调整,每一次模式的革新都是依据现实情境不断演变的结果,亦是对现实问题的重估和反思。总体上看,主线的发展逻辑是:选任方式的每一次革新,担任陪审员的资格条件设置就不断降低,相应地,人民陪审员来源的广泛性和代表性也在不断提升。但是,整个发展过程并非是全然“去精英化”,在不同时期均在不同程度保留了精英化参审机制。

          总之,随着新陪审法的颁布,我国的人民陪审员选任制度也由此进入了“新时代”,我国人民陪审选任制度改革所体现的时代意义、所包含的理论认知、所发展的实践创新、所尝试的制度建设无疑为我们理解司法民主和司法改革提供了更多的思想素材,亦为我们重估司法民主发展提供了更多的经验证据。然而,随着我国司法改革和司法实践不断迈向深入,我国陪审选任制度的发展各个环节也将会面临更多复杂的问题,比如随机化抽选机制是否能够真正增强人民陪审员来源的广泛性和代表性?能够在多大程度上缓解“陪而不审”的问题?又能何种程度上增益司法民主?这些都是需要在实践中不断反思和回应的问题。未来人民陪审员选任制度的发展,不仅需要解决好选任本身制度设计的合理性问题,亦需要思考制度体系本身与其所运行的外部环境如何形成良性的契合。

          注释:

          ①1951年时任中央人民政府法制委员会代理主任委员许德珩指出,“人民陪审制是一种新的审判制度,它吸收人民群众参加陪审,使审判与人民群众结合起来,这种优良的制度,与资产阶级法院的那种虚伪的形式主义的陪审根本不同,而与苏联法院的人民陪审制,在本质上是一样的”。参见最高人民法院:《关于“中华人民共和国人民法院暂行组织条例”的说明》,1951年9月3日。

          ②最高人民法院、司法部《最高人民法院、司法部关于安徽省人民法院全面开展群众性的清案办案工作情况报告的通报》,1952年12月4日。

          ③最高人民法院:《最高人民法院关于处理现役革命军人婚姻问题的指示》,1951年4月21日。

          ④政务院(已变更):《政务院关于“五反”运动中成立人民法庭的规定》,1952年3月24日。

          ⑤提案第十一号。

          ⑥最高人民法院:《最高人民法院关于各地人民法院婚姻案件陪审情况的综合通报》,1951年4月13日。

          ⑦司法部:《司法部关于人民陪审员的名额、任期和产生办法的指示》,1956年7月21日。

          ⑧最高人民法院院长任建新:《最高人民法院工作报告——1991年4月3日在第七届全国人民代表大会第四次会议上》,1991年4月3日。最高人民法院,国家教育委员会(已更名),共青团中央:《最高人民法院、国家教育委员会、共青团中央委员会等关于审理少年刑事案件聘请特邀陪审员的联合通知》,1991年4月16日。

          ⑨最高人民法院院长任建新:《最高人民法院工作报告——1991年4月3日在第七届全国人民代表大会第四次会议上》,1991年4月3日。

          ⑽最高人民法院:《人民法院五年改革纲要(1999-2003)》,1999年10月20日。

          ⑾张嘉军.人民陪审制度:实证分析与制度重构[J].法学家,2015(06):1-14+173.

          ⑿陈卫东.公民参与司法:理论、实践及改革——以刑事司法为中心的考察[J].法学研究,2015,37(02):3-25.

          ⒀《陪审决定》要求担任人民陪审员须达到大专以上学历,很多农村地区、偏远落后地区难以达到这样的学历条件。

          ⒁最高人民法院、司法部:《最高人民法院、司法部关于印发<人民陪审员制度改革试点方案>的通知》,2015年4月24日;最高人民法院、司法部:《最高人民法院、司法部关于印发<人民陪审员制度改革试点工作实施办法>的通知》,2015年5月20日。

          ⒂司法部:《司法部有关负责人就<人民陪审员选任办法>答记者问》,2018年08月26日。

          课题:清华大学自主科研项目(批准号20151080449);国家社科基金一般项目 (16BZZ028)。

          作者简介:于晓虹,清华大学社会科学学院副教授,博士生导师,清华大学政治学系地方治理研究中心执行主任,清华大学法律大数据研究中心副主任。王翔,清华大学社会科学学院博士研究生。

        作者简介

        姓名:于晓虹 王翔 工作单位:清华大学社会科学学院

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